1）發(fā)展現(xiàn)狀

我國地?zé)豳Y源直接利用規(guī)模目前居世界首位，2014 年的利用規(guī)模達(dá)到 48  435  GW，以地源熱泵、采暖和溫泉洗浴為主要利用方式。

其中地源熱泵利用方式達(dá)到58%，地?zé)岵膳蜏厝丛》謩e達(dá)到19%和18%。2014年地?zé)岵膳Y源利用量首次超過溫泉洗浴，近十年來地?zé)岚l(fā)電方面數(shù)基本處于停滯狀態(tài)。

1970年首先在廣東豐順建成我國第一座地?zé)嵩囼?yàn)電站，以后又在河北懷來、遼寧熊岳、湖南灰湯、江西宜春、山東招遠(yuǎn)等地利用100℃以下地?zé)崴⒘藥鬃?0 KW ~ 300 KW地?zé)嵩囼?yàn)電站，取得了一些試驗(yàn)數(shù)據(jù)和建站經(jīng)驗(yàn)。

由于經(jīng)濟(jì)效益和穩(wěn)定運(yùn)行等方面的問題，目前只有廣東和湖南的機(jī)組能保存下來，廣東豐順3號機(jī)組至今已長期穩(wěn)定運(yùn)行了20多年。西藏羊八井電站是我國最大的地?zé)犭娬?，?977–1991年的14年中裝機(jī)容量總共為25.18 MW，最后一臺 3  MW 機(jī)組于 1991 年初投入運(yùn)行。總體看來，我國地?zé)崂们闆r和全球利用情況基本一致，也是地?zé)嶂苯永迷鲩L較快，而地?zé)岚l(fā)電步伐緩慢。

2）發(fā)展規(guī)劃

根據(jù)新的發(fā)展規(guī)劃，我國可再生能源在一次能源消費(fèi)中的占比將從2015年的12%增長至2020年的15%。在新增3%的可再生能源份額中，地?zé)嵴?%?！笆濉睍r(shí)期中國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)將逐漸進(jìn)入加速期。

基于地?zé)岙a(chǎn)業(yè)資源基礎(chǔ)、發(fā)展現(xiàn)狀等多方面因素考慮，《地?zé)崮荛_發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》對我國十三五時(shí)期地?zé)岚l(fā)展目標(biāo)予以明確，將地?zé)峁┡桶l(fā)電作為主要發(fā)展方向。

其中地?zé)峁┡娣e新增11億平方米，到2020年累計(jì)達(dá)到16 億平方米；地?zé)岚l(fā)電裝機(jī)容量新增 500  MW，到2020年達(dá)到530 MW。到2020年，地?zé)崮苣昀昧窟_(dá)7 000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，地?zé)崮芄┡昀昧?4 000 萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。京津冀地區(qū)地?zé)崮苣昀昧窟_(dá)到約2 000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

3）落實(shí)規(guī)劃需要借助政策之力

我國自20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，國家在地?zé)豳Y源勘查方面基本上沒有投入，地?zé)峥辈殚_發(fā)是由各種所有制經(jīng)濟(jì)主體參與和推動，基礎(chǔ)地?zé)岬刭|(zhì)勘查工作薄弱。

目前雖有一定程度的發(fā)展，但地?zé)崂眉夹g(shù)嚴(yán)重滯后，近20年來地?zé)岚l(fā)電停滯不前，發(fā)電技術(shù)落后于世界先進(jìn)國家。

地?zé)嶂苯永靡?guī)模雖位居全球之首，但利用過程中也存在著資源利用效率低下等諸多問題，實(shí)現(xiàn)地?zé)衢_發(fā)利用的中長期目標(biāo)仍需借助政策之力。

3.2  目前我國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策

1）國家層面的政策

2000 年之前，我國規(guī)范開發(fā)利用地?zé)豳Y源的政策法律依據(jù)是《礦產(chǎn)資源法》。2000年之后《水法》《可再生能源法》等法規(guī)出臺，對地?zé)豳Y源的開發(fā)利用做了進(jìn)一步規(guī)范。除法規(guī)之外，政府還出臺了一系列行政文件如規(guī)劃、綱要和指導(dǎo)意見等，補(bǔ)貼程度涉及到地?zé)岬陌l(fā)展問題。

2）地方政策

為促進(jìn)地方地?zé)豳Y源開發(fā)利用，部分地方政府也出臺了一系列政策，這些政策包括針對地?zé)豳Y源的管理辦法、條例以及工程實(shí)施方案。如《北京市地?zé)豳Y源管理辦法》《天津市地?zé)豳Y源管理辦法》《云南省地?zé)豳Y源管理?xiàng)l例》和《內(nèi)蒙古地?zé)豳Y源管理?xiàng)l例》等。

針對地?zé)犴?xiàng)目投資高，投資回收期長影響投資積極性等現(xiàn)象存在，部分地區(qū)出臺了一些財(cái)稅補(bǔ)貼政策，參見表2。

3）整體評價(jià)

就政策的實(shí)施效果看，國內(nèi)現(xiàn)有的中央和地方兩級政策法規(guī)對地?zé)豳Y源直接利用有一定程度的促進(jìn)作用，近年來各地的地?zé)崂靡?guī)模顯著提升。但在地?zé)衢_發(fā)利用過程中仍存在一些尚未解決的問題，政策法規(guī)亟需進(jìn)一步完善和改進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下方面：

一是對地?zé)豳Y源的法律屬性界定不清晰?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定水資源包括地表水和地下水；《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》附則第四十四條則規(guī)定“地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性。

地下水資源的勘查，適用《礦產(chǎn)資源法》和本細(xì)則；地下水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理，適用《水法》和有關(guān)的行政法規(guī)?！薄端ā泛汀兜V產(chǎn)資源法》雖然明確了地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的屬性，但沒有明確界定和區(qū)分地下水和地?zé)岣拍?。這一法律界定方面的空白導(dǎo)致管理依據(jù)不清，同時(shí)會導(dǎo)致企業(yè)從事地?zé)衢_發(fā)出現(xiàn)重復(fù)繳納稅費(fèi)現(xiàn)象。

二是依據(jù)不同的立法管理，對地?zé)豳Y源開發(fā)利用的管理規(guī)范程度不夠。各級政府地?zé)豳Y源管理機(jī)構(gòu)分設(shè)在國土資源、水利、城建等部門，管理多元。

主要有三種管理機(jī)構(gòu)類型：

一種是將水行政主管部門確定為地?zé)岬闹鞴懿块T，比如鞍山市人大常委會主要根據(jù)《水法》發(fā)布的《地?zé)崴Y源管理?xiàng)l例》就這樣規(guī)定；

第二種是將地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門作為主管部門，河北、北京、天津、邯鄲、銀川等地根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)制定的規(guī)章等；

第三種是將地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門和水行政主管部門均列為管理部門，按照各自的職責(zé)共同管理。

三是法律與行政管理的協(xié)調(diào)性沒有理順。地方政府以《礦產(chǎn)資源法》為依據(jù)，規(guī)定了必須依法辦理采礦證才能開采地?zé)豳Y源，但是存在部分行政法規(guī)與法律沖突的有關(guān)采礦權(quán)的規(guī)定，導(dǎo)致部分地方地?zé)豳Y源的產(chǎn)權(quán)缺失或重疊，權(quán)、責(zé)、利主體不明確。

由于管理不規(guī)范，在一定程度上導(dǎo)致地?zé)峋_采后的資源環(huán)保管理不到位，如地?zé)嵛菜毓嗉夹g(shù)實(shí)施程度不夠，造成資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等。

四是對地?zé)衢_發(fā)利用政策的針對性、強(qiáng)制性需要進(jìn)一步加強(qiáng)，已出臺的一些政策執(zhí)行力還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。目前部分地方政府出臺的地?zé)崂梅龀终呤盏揭欢ǖ男Ч?，但是存在的問題也比較突出。

一些地區(qū)的空氣源熱泵項(xiàng)目、煤改地?zé)犴?xiàng)目政策落實(shí)不到位。已有的政策扶持的對象主要是地?zé)嶂苯永?，且不夠全面和系統(tǒng)，很多地方對如何促進(jìn)地?zé)岚l(fā)展還沒有系統(tǒng)明確的規(guī)劃。

與風(fēng)能、太陽能發(fā)電相比，針對地?zé)岚l(fā)電的財(cái)稅扶持政策基本還是空白，這一點(diǎn)在《地?zé)崮荛_發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》中有所表述。地?zé)岚l(fā)電方面，僅有羊八井地?zé)犭娬倔w現(xiàn)了國家意志與特事特辦的思路。

國家層面出臺的各種法規(guī)更多的帶有鼓勵(lì)和指導(dǎo)性質(zhì)，缺少強(qiáng)制性與執(zhí)行力。缺乏像地?zé)岚l(fā)達(dá)國家那樣的強(qiáng)制性措施，國內(nèi)的地?zé)衢_發(fā)利用無法形成連續(xù)穩(wěn)定的市場需求，地?zé)岬陌l(fā)展就會缺少持續(xù)的市場拉動，難以形成符合市場經(jīng)濟(jì)要求、容強(qiáng)制性與激勵(lì)性相結(jié)合的發(fā)展機(jī)制。4  政策優(yōu)化建議

1）國家層面，修訂完善現(xiàn)有法律，為地?zé)峁芾淼目茖W(xué)有序掃清制度障礙

美國、日本等國家地?zé)岙a(chǎn)業(yè)之所以發(fā)展的較好的一個(gè)重要保障因素就是立法。我國目前的地?zé)峁芾磉\(yùn)行無序現(xiàn)象在很大程度上與立法的滯后有關(guān)。業(yè)內(nèi)專家普遍建議修改完善現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及《水法》，對地?zé)豳Y源的屬性重新進(jìn)行法律界定，明確各級部門的管理職能與部門職責(zé)，消除地?zé)峁芾碇械恼龆嚅T，為各級管理部門對地?zé)岬墓芾砀母锾峁┓梢罁?jù)。

同時(shí)鑒于地?zé)豳Y源潛力巨大以及我國對清潔能源的迫切需求，也可以考慮出臺專門的《地?zé)岱ā?，?qiáng)制推進(jìn)地?zé)嵘a(chǎn)和消費(fèi)，為地?zé)岽蟀l(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境。

2）制定中央和地方兩級規(guī)劃體系，完善產(chǎn)業(yè)運(yùn)行各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

全國地?zé)帷笆濉卑l(fā)展規(guī)劃即將出臺，該規(guī)劃將針對全國地?zé)岚l(fā)展做出系統(tǒng)說明。鑒于各省均有相應(yīng)的地?zé)豳Y源量，故應(yīng)在全國規(guī)劃的基礎(chǔ)上出臺本地區(qū)的地?zé)岚l(fā)展“十三五”規(guī)劃及中長期發(fā)展規(guī)劃，明確技術(shù)路線和發(fā)展目標(biāo)，以形成國家與地方兩級地?zé)岚l(fā)展規(guī)劃體系。

前者傾向于地?zé)岚l(fā)展的大政方針，且應(yīng)出臺和完善有關(guān)地?zé)豳Y源開發(fā)利用的各種標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。以法規(guī)修訂為制度背景，改革管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)地?zé)徇\(yùn)行監(jiān)管和法規(guī)執(zhí)行力度，確保地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展步入良性發(fā)展軌道。

3）根據(jù)發(fā)展需要不斷完善現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)政策

地?zé)岙a(chǎn)業(yè)要取得大發(fā)展，財(cái)稅政策扶持是重要手段之一。僅有法治規(guī)范和行政管理手段還不夠，要有足夠的手段吸引多元投資進(jìn)入地?zé)豳Y源開發(fā)領(lǐng)域。目前的政策，特別是地方制定的地?zé)峁┡a(bǔ)貼及地?zé)岚l(fā)電補(bǔ)貼政策雖有一定的效果，但距離地?zé)岽蟀l(fā)展的目標(biāo)要求還有較大距離。國際上較為通行的補(bǔ)貼有投資者補(bǔ)貼、生產(chǎn)者補(bǔ)貼及消費(fèi)者補(bǔ)貼等。建議借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，從供需兩個(gè)方面加大地?zé)衢_發(fā)利用補(bǔ)貼力度。

特別是目前國家已出臺的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》及《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》等，為地?zé)岙a(chǎn)業(yè)融資提供了良好機(jī)遇，應(yīng)借政策東風(fēng)，鼓勵(lì)各地設(shè)立地?zé)岙a(chǎn)業(yè)投資基金，充分發(fā)揮投資基金的杠桿效應(yīng)，吸引國內(nèi)外各類資金進(jìn)入地?zé)犷I(lǐng)域。同時(shí)還需從稅收、信貸、融資、上網(wǎng)電價(jià)等方面給予地?zé)岙a(chǎn)業(yè)大力扶持。5  結(jié)語

國外地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史表明，地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期基本上是靠政策推動。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)多從政策法規(guī)調(diào)整方面下功夫，為地?zé)岽蟀l(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。在政策法規(guī)的優(yōu)化上，應(yīng)以基本政策為核心，建立集立法、規(guī)劃、管理、技術(shù)規(guī)范于一體的地?zé)岚l(fā)展法規(guī)、制度體系，只有法規(guī)、制度體系科學(xué)合理了，政策的功能才能得以有效發(fā)揮。

摘自：城鎮(zhèn)集中供熱